Lokalizowanie farm fotowoltaicznych w parkach krajobrazowych i ich otulinach oraz w obszarach chronionego krajobrazu
W odróżnieniu do parków narodowych i rezerwatów przyrody na obszarze parków krajobrazowych i obszarów chronionego krajobrazu nie obowiązuje generalny zakaz realizowania inwestycji budowlanych. Mogą ich jednak dotyczyć ograniczenia w możliwości zabudowy wynikające z przepisów prawa miejscowego. Z tego względu przy ocenie dopuszczalności realizacji farmy fotowoltaicznej na obszarze tych form ochrony przyrody lub w ich pobliżu istotnym jest, aby prawidłowo zidentyfikować oraz przeanalizować regulacje prawne znajdujące w danym przypadku zastosowanie.
Parki krajobrazowe i obszary chronionego krajobrazu należą do form ochrony przyrody wymienionych w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Tworzone są uchwałą sejmiku województwa, która dla parku krajobrazowego określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części. W przypadku obszaru chronionego krajobrazu uchwała sejmiku określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części.
Zakazy, o których mowa wyżej wybierane są spośród katalogu zakazów zawartego w ustawie o ochronie przyrody, przy czym podkreślenia wymaga, że żaden z nich nie stanowi generalnego zakazu realizowania inwestycji budowlanych, a jedynie wprowadzają one pewne ograniczenia w możliwości budowy określonych obiektów lub budowy obiektów w danej lokalizacji.
Zakazami dotyczącymi prowadzenia robót budowlanych możliwymi do wprowadzenia na terenie parku krajobrazowego lub na obszarze chronionego krajobrazu są w szczególności:
- zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
- zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych,
- zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu,
- budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od:
a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych,
b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne.
Podkreślić należy, iż sejmik nie tylko decyduje w uchwale, które spośród katalogu zakazów zastosować do danej formy ochrony przyrody, ale również może zakazy te zastosować jedynie do części jej terytorium, jak również dowolnie doprecyzować ich zakres. Z tego względu jakkolwiek co do zasady fakt usytuowania planowanej inwestycji budowlanej w granicach parku krajobrazowego lub na obszarze chronionego krajobrazu nie stanowi bezwzględnej przeszkody dla jej realizacji, to w pierwszej kolejności należałoby przeanalizować zapisy uchwały sejmiku tworzącej dany obszar pod kątem wspomnianych wyżej ograniczeń w zabudowie.
Jeżeli chodzi o zakaz realizowania na tych obszarach tzw. przedsięwzięć kwalifikowanych, czyli wymagających decyzji środowiskowych, do których przeważnie zaliczają się inwestycje w odnawialne źródła energii, w tym farmy fotowoltaiczne, ustawa przewiduje, że zakaz ten nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko nie jest obowiązkowe (czyli przedsięwzięć z tzw. II grupy) i przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko wykazała brak niekorzystnego wpływu na przyrodę i krajobraz parku krajobrazowego lub na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu. Istotny dla oceny dopuszczalności realizacji takiej inwestycji będzie zatem wynik postępowania przeprowadzonego przez organ wydający decyzję środowiskową - aby realizacja inwestycji była możliwa przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko winna wykazać brak wpływu inwestycji na przyrodę i krajobraz parku krajobrazowego lub na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu.
Takiej sytuacji w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej dotyczyła chociażby sprawa będąca przedmiotem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 grudnia 2018 r. (Sygn. II SA/Ol 653/18). W przedmiotowej sprawie burmistrz ustalił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni fotowoltaicznej o całkowitej łącznej mocy do 2 MW, wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowanej na terenie Parku Krajobrazowego Wysoczyzny. W ocenie burmistrza przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak znacząco negatywnego wpływu planowanego przedsięwzięcia na cele i przedmiot ochrony parku, tym samym jego realizacja była w ocenie organu możliwa. Decyzję tą podtrzymało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku.
Pozostałe wymienione wyżej zakazy również mogą mieć istotne znaczenie przy analizowaniu zasadności podjęcia się budowy farmy fotowoltaicznej na obszarze form ochrony przyrody, albowiem mając do czynienia z inwestycjami o dużej powierzchni zabudowy, jakimi niewątpliwie są farmy, należy przeanalizować czy realizacja planowanej inwestycji nie będzie wiązała się z koniecznością wycinki znajdujących się na terenie planowanym pod inwestycję drzew lub krzewów, czy nie doprowadzi do zniekształcenia rzeźby terenu oraz czy planowane usytuowanie infrastruktury farmy pozwoli zachować wymaganą odległość od zbiorników wodnych.
Zgodnie z ustawą o ochronie przyrody na obszarach graniczących z parkiem krajobrazowym może być wyznaczona otulina.
Otulina zgodnie z ustawową definicją legalną oznacza strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Odnosząc się do użytego w tej definicji sformułowania „zagrożenie zewnętrzne” ustawa wyjaśnia, iż jest to czynnik mogący wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikający z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka w granicach obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej.
Podkreślić należy, iż ani ustawa prawo ochrony przyrody, ani jakiekolwiek inne akty prawne nie przewidują konkretnych zakazów w stosunku do obszaru otuliny, ani nie dopuszczają możliwości wprowadzenia takich zakazów w drodze uchwały sejmiku tworzącej park krajobrazowy i wyznaczającej otulinę dla tego parku.
Z formalnego punktu widzenia nie istnieją również przeszkody, aby na terenie otuliny parku krajobrazowego zlokalizować przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano decyzję o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (decyzja środowiskowa bez oceny). Otuliny nie obowiązuje bowiem zakaz analogiczny jak dla parku krajobrazowego lokalizowania przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z wyłączeniem tych z nich dla których przeprowadzono ocenę oddziaływania na środowisko i ocena ta wykazała brak negatywnego wpływu na przyrodę i krajobraz parku.
Należy jednak zaznaczyć, że dla parku krajobrazowego sporządza się i realizuje plan ochrony, który może przewidywać pewne ograniczenia również w stosunku do otuliny parku krajobrazowego. Plan ochrony ustanawiany jest przez sejmik województwa w drodze uchwały, zatem stanowi akt prawa miejscowego. Plan ten sporządza się z uwzględnieniem m.in. identyfikacji i oceny istniejących oraz potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych oraz ma określać sposoby eliminacji lub ograniczania tych zagrożeń, a zatem może się również odnosić do zagrożeń pochodzących z obszaru otuliny parku, w tym wynikających z realizacji określonych inwestycji budowlanych.
Nade wszystko jednak należy mieć na uwadze, że ograniczenia w zabudowie wynikające ustanowienie na danym obszarze formy ochrony przyrody muszą zostać uwzględnione w aktach planistycznych, zaś projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w częściach dotyczących parku krajobrazowego i jego otuliny oraz obszaru chronionego krajobrazu, wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody w tych formach. Jeżeli dla danego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to decyzję o warunkach zabudowy bdzie należało uzgodnić z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Przy czym w judykaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że „obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody” nie należy zawężać jedynie do obszarów wymienionych w ustawie form ochrony przyrody, ale należy przez to również rozumieć ich otuliny. Takie stanowisko znajdziemy chociażby w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1640/05 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Gdańsku z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 166/18, w którym sąd ten powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1640/05, w którym sąd ten wskazał, że otuliny rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych są objęte ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody i decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na ich obszarach podlegają uzgodnieniu z wojewodą (obecnie regionalnym dyrektorem ochrony środowiska) w zakresie ochrony przyrody, a w postępowaniu uzgadniającym należy badać ewentualne zagrożenia, jakie inwestycje proponowane w otulinie spowodowałyby dla obszaru chronionego.
Przyjmując zatem taką interpretację tego przepisu stwierdzić należy, że co do zasady decyzje o warunkach zabudowy dla inwestycji zlokalizowanych w wyznaczonych otulinach parków krajobrazowych będą podlegały uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.
Zgodnie jednak z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek ten nie będzie dotyczył inwestycji, dla których przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w trakcie której uzgodniono realizację przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.
Z regulacji powyższych wynika, że w przypadku inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko etapem, na którym dochodzi do ustalenia, czy dana inwestycja może negatywnie oddziaływać na park krajobrazowy lub jego otulinę jest etap wydawania decyzji środowiskowej i kluczowe w tym zakresie powinno być przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko. Jakkolwiek bowiem w praktyce spotkać się możemy nawet z przypadkami, gdy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej na terenie otuliny parku krajobrazowego odstąpiono od obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, to nie spotkało się to z aprobatą sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 457/19 stwierdził, że ze względu na zawarty w definicji legalnej cel otuliny parku krajobrazowego, na jej terenie może być prowadzona tylko taka działalność, która dla parku krajobrazowego nie stwarza zagrożenia wynikającego z działalności człowieka. Zakres ochrony, elementy jej podlegające w konkretnym parku decydować będą, czy można z nimi pogodzić planowaną formę działalności w obszarze otuliny. W stanie faktycznym tej sprawy wójt wydał decyzję o braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla inwestycji polegającej na budowie farmy wiatrowej 1 MW, pomimo, że była ona planowana na terenie otuliny parku krajobrazowego. Decyzje te utrzymało w mocy SKO. Sąd stwierdził jednak, że niewątpliwie otulina nie stanowi elementu przyrody podlegającego równorzędnej ochronie, jak teren parku krajobrazowego, ustawa o ochronie przyrody nie przewiduje dla otuliny wyznaczonej dla parku krajobrazowego ustanowienia zakazów ani stref ochronnych. Nie odnoszą się do niej zatem wprost zapisy dotyczące warunków użytkowania terenu na obszarze parku krajobrazowego, w tym zakaz realizacji inwestycji mogących negatywnie oddziaływać na środowisko. Jednakże brak normatywnych zakazów czy nakazów dotyczących sposobów zagospodarowania terenu otuliny nie oznacza pełnej dowolności. Zgodnie z definicją legalną otuliny należy bowiem za każdym razem indywidualnie ocenić, czy planowane przedsięwzięcie, działanie może być podjęte w konkretnej otulinie, aby cel otuliny został spełniony. Ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania w warunkach danej sprawy ograniczeń w sferze wykonywania działalności człowieka. Zagrożenia zewnętrzne to czynniki mogące wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegających procesów przyrodniczych, wynikających z działalności człowieka, mające swe źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej (tak NSA w wyroku z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie II OSK 720/09, i w cytowanych tam orzeczeniach). Ze względu na zawarty w definicji legalnej cel otuliny parku krajobrazowego na jej terenie może być prowadzona tylko taka działalność, która dla parku krajobrazowego nie stwarza zagrożenia wynikającego z działalności człowieka. Zakres ochrony, elementy jej podlegające w konkretnym parku decydować będą, czy można z nimi pogodzić planowaną formę działalności w obszarze otuliny. W konsekwencji sąd administracyjny uchylił decyzje organów obu instancji dopuszczające możliwość realizacji inwestycji na terenie otuliny parku krajobrazowego bez wcześniejszego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Autor: Bogna Czajka – Marchlewicz
