Sprzedaż nieruchomości, a braki w dokumentacji budowlanej

Niekiedy właściciel nieruchomości budowlanej nie posiada wszystkich dokumentów związanych z jej budową i oddaniem do użytkowania. Powodów takiego stanu rzeczy może być wiele – zaginięcie, zniszczenie w wyniku jakiegoś kataklizmu np. pożaru, czy też inne, nieznane właścicielowi powody związane z długim czasem, jaki upłynął od powstania tych obiektów. Czy braki w dokumentacji związanej z powstaniem obiektów niweczą możliwość zbycia nieruchomości lub wprowadzają ciężkie do usunięcia przeszkody? Jakie są skutki takich braków dla nabywcy nieruchomości? W niniejszym artykule omawiamy przepisy regulujące powyższe kwestie.

Art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakłada na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez okres istnienia tego obiektu dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej, a także innych dokumentów i decyzji dotyczących obiektu, przekazanych przez inwestora w związku z oddawaniem obiektu do użytkowania, takich jak instrukcje obsługi i eksploatacji: obiektu, instalacji i urządzeń związanych z tym obiektem. Powyższemu obowiązkowi podlegają również opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie już w toku jego użytkowania.

Pojęcia dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej definiuje art. 3 pkt 13 i 14 Prawa budowlanego przyjmując, że dokumentacja budowy obejmuje: pozwolenie na budowę lub zgłoszenie wraz z załączonym projektem budowlanym, dziennik budowy, protokoły odbiorów częściowych i końcowych, rysunki i opisy służące realizacji obiektu, dokumenty geodezyjne i książkę obmiarów, natomiast dokumentację powykonawczą stanowi dokumentacja budowy z naniesionymi zmianami dokonanymi w toku wykonywania robót oraz geodezyjnymi pomiarami powykonawczymi. 

Niedopełnienie obowiązków w zakresie przechowywania dokumentów związanych z obiektem budowlanym stanowi na mocy art. 93 pkt 9 Prawa budowlanego wykroczenie zagrożone karą grzywny. Wykroczenia tego dopuścić może się jedynie adresat obowiązków, o których mowa w art. 63 ust. 1 Prawa budowlanego, a więc właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Jakkolwiek obowiązek sformułowany w przywołanym art. 63 ust. 1, do którego odsyła art. 93 pkt 9, dotyczy nie tylko dokumentów urzędowych (np. również instrukcji obsługi i eksploatacji budynku), to w doktrynie przyjmuje się, że znamiona tego wykroczenia wypełniają jedynie uchybienia w zakresie przechowywania dokumentów urzędowych i decyzji dotyczących obiektu, dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej.

Analogicznych przepisów formułujących po stronie właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z jego budową i użytkowaniem oraz przepisów formułujących jakiekolwiek konsekwencje prawne związane z zaniechaniem tych czynności nie zawierały przepisy uprzednio obowiązującego Prawa budowlanego z 1974 r. Co więcej, w odniesieniu do obowiązków archiwizacyjnych organów administracji, ustawa ta obligowała je do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę jedynie przez okres 5 lat. Również uprzednio obowiązujące Prawo budowlane z 1961 r. jakkolwiek przewidywało prawo żądania przez organy państwowego nadzoru budowlanego od inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego oraz od wykonawcy robót budowlanych udzielania informacji i udostępniania dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytkowania bądź utrzymaniem obiektu oraz przewidywała odpowiedzialność karną za uchylanie się od tego obowiązku, również nie formułowało wprost obowiązków w zakresie posiadania i przechowywania tych dokumentów przez kolejnych właścicieli lub zarządców. Aktem prawnym regulującym proces budowlany, poprzedzającym Prawo budowlane z 1961 r. było Rozporządzenie z 1928 r., które nie regulowało kwestii przechowywania dokumentacji budowlanej przez właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych.   

Z uwagi na przytoczoną wyżej treść przepisów obowiązujących przed wejściem w życie obowiązującego obecnie Prawa budowlanego powszechnie przyjmuje się, że obowiązki wynikające z jej art. 63 ust. 1 nie dotyczą obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie Prawa budowlanego, tj. przed 1 stycznia 1995 r., jak i do robót budowlanych wykonanych przed tą datą. Tym samym brak jest prawnego obowiązku posiadania przez aktualnych właścicieli lub zarządców tych obiektów dokumentacji ich budowy i dokumentacji powykonawczej oraz brak jest podstaw do ponoszenia przez nich jakiejkolwiek odpowiedzialności z tego tytułu. Powyższy pogląd utrwalił się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który konsekwentnie prezentuje stanowisko, że skoro Prawo budowlane z 1974 r. nie zawierało odpowiednika art. 63 ust. 1 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, to obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących budowy obiektu budowlanego nie odnosi się do obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r., jak i do robót budowlanych wykonanych przed tą datą (tak: wyroki NSA z: 18 grudnia 2014 r. II OSK 1325/13, 16 stycznia 2013 r. II OSK 1705/11, 15 września 2015 r. II OSK 102/14). Co więcej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do odmiennych wniosków nie może prowadzić również to, że unormowania podobne do regulacji z art. 63 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązywały przed 1 stycznia 1995 r. w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego oraz we wspomnianym już wyżej art. 61 Prawa budowlanego z 1961 r. (tak: NSA w wyroku z dnia 15 września 2015 r. II OSK 102/14). 

Ponadto, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, skoro przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora, ani właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z jego realizacją, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres najwyżej 5 lat, to z faktu, że nie zachowały się te dokumenty (zwłaszcza pozwolenie na budowę) nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Taki wniosek byłby przedwczesny również w obecnym stanie prawnym, bowiem nawet gdyby z jakiś przyczyn nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego zrealizowanego pod rządami pr. bud. z 1994 r., dopuszczalne byłoby dowodzenie wszelkimi innymi dowodami, że obiekt ten nie został samowolnie wzniesiony. Nie można przecież wykluczyć, że dokumentacja dotycząca danego obiektu została utracona na przykład wskutek pożaru, powodzi lub innych podobnych zdarzeń. Zarówno w świetle przepisów Prawa budowlanego 1974 r., jak i Prawa budowlanego z 1994 r., zniszczenie lub zaginięcie dokumentacji związanej z konkretnym obiektem budowlanym nie spowoduje, że stanie się on samowolą budowlaną, jeżeli w rzeczywistości wzniesiono go na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. (tak: WSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r., II SA/Wr 45/08). 

Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 23 października 2019 r., II SA/Gl 322/19, żaden przepis Prawa budowlanego nie wprowadza domniemania samowoli budowalnej tylko dlatego, że inwestor lub jego następca po kilkudziesięciu latach nie jest w stanie okazać stosownych dokumentów. Zdaniem sądu nieokazanie przez inwestora wymaganych dokumentów (m.in. w postaci pozwolenia na budowę wraz z pełną dokumentacją) dowodzi jedynie owego nieokazania, nie stanowi natomiast dowodu na samowolnie wykonane roboty budowlane. Na tle tego stanowiska należy stwierdzić, że w przypadku prowadzenia jakiegokolwiek postępowania, którego przedmiotem byłaby legalność powstania obiektów, stanowiących przedmiot niniejszej opinii, to organ prowadzący to postępowanie musiałyby dowieść, że ich budowa odbyła się nielegalnie, a w przypadku braku takich dowodów postępowanie musiałoby zostać umorzone. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2019 r., II OSK 3006/17 „nie można żądać od kogokolwiek przedstawienia dokumentów w postaci odpowiednich pozwoleń na budowę, pod rygorem przyjęcia, że dana inwestycja zrealizowana została w warunkach samowoli budowlanej”. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r., VII SA/Wa 341/19 poszedł o krok dalej i przyjął, że z faktu, że nie ma domniemania samowoli budowlanej, w stosunku do robót budowlanych realizowanych w czasie gdy nie obowiązywał odpowiadający treści art. 63 ust. 1 Prawa budowlanego przepis nakładający na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania m.in. pozwolenia na budowę, można wyprowadzić wniosek, że odnośnie takich robót regułą jest domniemanie ich legalności. 

Jednocześnie właściciel może w takiej sytuacji wykazywać legalność obiektów wszelkimi możliwymi środkami dowodowymi, w myśl zasad wynikających z art. 75 i nast. k.p.a., czyli wszelkimi innymi dokumentami jakimi dysponuje.

W doktrynie wskazuje się, że zasadniczym celem przepisu art. 63 ust. 1 Prawa budowlanego jest zagwarantowanie właściwym organom administracji publicznej dostępu do dokumentacji, która podlega obowiązkowi przechowywania, w szczególności w przypadku stanu wyższej konieczności np. gdy prowadzone są działania ratownicze związane z ograniczaniem i likwidacją bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i ich mienia, a także umożliwienie tym organom kontroli wykonywania przez właścicieli i zarządców ustawowych obowiązków związanych z użytkowaniem i utrzymaniem obiektów budowlanych. Można więc powiedzieć, że spełnienie obowiązków sformułowanych w tym przepisie leży w szeroko pojętym interesie publicznym. Mając na uwadze cele tej regulacji właściciel lub zarządca chcący im zadośćuczynić może dochowując aktów staranności podjąć czynności, które pozwolą je zrealizować. 

W świetle powyższych regulacji, brak jest podstaw do pociągnięcia do odpowiedzialności właściciela lub zarządcy obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. w związku z brakiem posiadania dla takich obiektów dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej. W przypadku obiektów wzniesionych po tej dacie brak dysponowania przez właściciela lub zarządcę dokumentacją budowy i dokumentacją powykonawczą niestety może skutkować odpowiedzialnością za wykroczenie i nałożeniem grzywny. W każdym jednak przypadku brak takiej dokumentacji nie będzie automatycznie przesądzał o wykonaniu obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej. W interesie nabywcy takiej nieruchomości będzie zatem leżało uzyskanie niezbitych dowodów na legalne wykonanie obiektów, które zamierza nabyć, a tym samym braku podstaw do ewentualnego wszczęcia postępowania legalizacyjnego zarezerwowanego dla sytuacji realizacji inwestycji niezgodnie z prawem i bez wymaganych dokumentów. Osoba mająca interes prawny w wykazaniu, że realizacja inwestycji nastąpiła w oparciu o pozwolenie na budowę ma bowiem prawo dowodzić ten fakt wszelkimi dopuszczalnymi środkami dowodowymi.

Autorzy:

Bogna Czajka – Marchlewicz

Dorota Dorska - Havaris